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Union bancaire :
un premier pas insuffisant

L’Union bancaire représente la principale réponse de l’Union européenne à la crise bancaire qui l’a plongée depuis 2008 dans une profonde crise économique et sociale.

L’objectif de cette réforme, entamée en juin 2012, est de prévenir les crises bancaires et de briser le cercle vicieux entre crises bancaires et crises des dettes publiques qui a provoqué une panique financière dans la zone euro à partir de 2010.
L’Union bancaire est un édifice fondé sur trois piliers : un mécanisme de supervision unique des banques européennes pour prévenir les crises, un mécanisme de résolution unique en cas de crise bancaire et un mécanisme européen de garantie des dépôts des épargnants. La définition de chaque pilier a engendré de longues négociations débouchant sur des compromis difficiles. Résultat : la réponse s’avère trop modeste et trop lente et l’Union bancaire ne représente qu’un premier pas insuffisant pour mettre un terme aux cercles vicieux du passé.

La supervision des banques

Ce n’est qu’après un an et demi de négociations que les Etats membres de la zone euro ont décidé en octobre 2013 de créer un mécanisme de supervision unique (MSU) au sein de la Banque centrale européenne (BCE). Le MSU sera chargé à partir de novembre 2014 de superviser directement les 130 établissements bancaires européens les plus importants, représentant 85 % des actifs bancaires de la zone euro. Les quelque 6.000 autres banques européennes de taille moins importante continueront d’être supervisées par leurs autorités nationales, selon un cadre défini par la BCE. C’est le résultat du compromis arraché à l’Allemagne, réticente à l’idée de mutualiser les risques et soucieuse de conserver la mainmise sur la supervision de ses caisses d’épargne régionales.
Pourtant, la déstabilisation d’un système financier peut provenir des banques de moindre importance, comme l’a illustré la crise des caisses d’épargne régionales espagnoles qui a nécessité un plan de sauvetage de 40 milliards d’euros en 2012 et qui a fait bondir la dette publique espagnole de 36 % à 95 % de son PIB entre 2007 et 2013.

La résolution des crises bancaires

Superviser les banques pour prévenir les crises est une chose, être en mesure d’intervenir efficacement en cas de crise en est une autre. La deuxième étape a donc consisté à créer un mécanisme de résolution unique (MRU) chargé de définir comment intervenir en cas de crise d’une grande banque européenne. Ce mécanisme devrait entrer en vigueur en 2016 suite à l’adoption d’une directive européenne. En cas de crise bancaire, un Conseil de résolution unique sera chargé de décider si la banque en crise doit être recapitalisée ou mise en faillite.
L’épineuse question de savoir avec quel argent renflouer les banques en cas de crise a été tranchée par le sommet européen de juin 2013 : ce sera le bail in – le renflouement interne des banques comme dans le cas des banques chypriotes en mars 2013 – plutôt que le bail out – le renflouement par les Etats et l’argent des contribuables comme ce fut le cas un peu partout dans la zone euro depuis 2008.
Concrètement, les premiers à payer devraient être les actionnaires et les déposants de plus de 100.000 euros de la banque concernée. Si cela s’avère insuffisant, il est prévu de créer par un traité un nouveau fonds de résolution qui sera alimenté durant une période de transition de dix ans (2015-2025) par une cotisation des banques à hauteur de 0,1 % de leurs dépôts, atteignant ainsi 55 milliards d’euros – ce qui reste peu au vu des montants mobilisés par les Etats depuis 2008. L’Allemagne a ainsi obtenu de postposer à 2025 la perspective d’une mutualisation des risques. Entre-temps, les fonds seront compartimentés par Etats membres et ne permettront de renflouer que les banques du pays concerné.

La garantie des dépôts des épargnants

Le troisième pilier de l’Union bancaire consiste à rassurer les déposants sur la sécurité de leur épargne en vue d’éviter les paniques bancaires en cas de crise. La protection des dépôts jusqu’à 100.000 euros est confirmée et les mécanismes nationaux seront renforcés, mais aucune mutualisation n’a été acceptée par l’Allemagne et la garantie reste exclusivement nationale.
En définitive, l’Union bancaire, dont l’entrée en vigueur nécessite encore l’adoption de directives et d’un traité, repose sur une double logique de renflouement interne des banques sans mutualisation des risques entre Etats membres.
Or, en cas de risque de crise d’une banque européenne, ses créanciers pourraient chercher à éviter de devoir la renflouer en retirant anticipativement leurs fonds et en les plaçant dans des banques plus sûres, précipitant ainsi la crise bancaire et exacerbant la fragmentation du système bancaire européen. En d’autres termes, la fin du cercle vicieux entre crise bancaire et crise des dettes des Etats n’est pas pour demain. Les contradictions du mécanisme pourraient même renforcer les problèmes que le projet d’union bancaire, annoncé lors du sommet européen de juin 2012, ambitionnait de résoudre. Alors que les banques européennes, dont les créances douteuses sont passées de 494 à 1.119 millions d’euros entre 2008 et 2012 [1], doivent subir en 2014 une revue de la qualité de leurs actifs par la BCE, l’union bancaire ne suffira pas à immuniser l’Europe contre de nouvelles crises.

Par Arnaud Zacharie, secrétaire général du CNCD-11.11.11
(@ArnaudZacharie)

[1Alternatives économiques, n° 331, janvier 2014, p. 42.

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